Przeciwko wywłaszczeniu, czyli o państwie i drogach
Bruce Benson, profesor prawa i ekonomii na Florida State University, opublikował kilka lat temu artykuł pt. “The Mythology of Holdout as a Justification for Eminent Domain and Public Provision of Roads” [The Independent Review, v. X, n. 2, Fall 2005], w którym zajmuje się jednym z głównych argumentów za instytucją wywłaszczenia (w USA: eminent domain), a mianowicie tzw. problemem odmowy (ang. holdout problem) - sytuacją, gdy ktoś odmawia zaakceptowania oferty wykupienia jego własności lub ustanowienia na niej ograniczonego prawa rzeczowego. Benson dowodzi, że argument ten nie może skutecznie uzasadnić wywłaszczenia w celu budowy sieci komunikacyjnej. Zdaniem autora znacznie efektywniejsze i zarazem sprawiedliwe rozwiązanie to pozostawienie tej sfery aktywności podmiotom prywatnym, bez sztucznego “ulatwiania” im pracy poprzez rozwiązania administracyjnoprawne.
Autor rozpoczyna od odpowiedzi na pytanie, czy państwo rzeczywiście musi budować drogi. Odpowiedź jest przecząca, gdyż - jak wskazuje autor - na całym świecie nie brakuje przykładów, zarówno aktualnych, jak i historycznych, budowania i zarządzania drogami przez podmioty prywatne. Jako jeden z przykładów autor podaje model, w którym państwo organizuje przetargi (lub aukcje) na prawo do zbudowania i zarządzania określonym projektem drogowym, gdyż znajduje się na to tak wielu chętnych. Przykłady te pokazują jedynie, że prywatne podmioty radzą sobie na tym rynku - nie pozwalają jednak odpowiedzieć na pytanie, czy konieczna jest instytucja wywłaszczenia.
Ekonomiczne uzasadnienie instytucji wywłaszczenia
Po pierwsze, Benson wskazuje, że dobrowolny transfer praw w drodze wymiany oznacza alokację dóbr do bardziej wartościowych celów, obie strony są w lepszej sytuacji niż gdyby nie dokonały transakcji (w przeciwnym wypadku, by jej nie dokonały). Przy całej rezerwie do ekonomii dobrobytu, autor wskazuje, że dobrowolna wymiana prowadzi stanu optymalnego w sensie Pareto. Oprócz dobrowolnej wymiany, w obecnej sytuacji prawnej możliwe jest wywłaszczenie za wynagrodzeniem, jeśli dana własność jest potrzebna do realizacji celów publicznych, na przykład - budy drogi.
Ekonomiczną argumentację na rzecz wywłaszczenia, Benson podaje za Richardem Posnerem. Według sędziego Posnera, ratio tej instytucji to jej konieczność dla zapobiegania monopolowi. W sytuacji, gdy rozpoczęta jest już konstrukcja jakiegoś odcinka drogi, bardzo kosztowna staje się rezygnacja z już wytyczonej trasy na rzecz trasy alternatywnej. Mając tę wiedzę, właściciele ziemi na trasie planowanej drogi mają motywację do żądania bardzo wysokiej ceny za swoją własność - ceny, która przekracza koszt alternatywny tej ziemi. Oznaczałoby to, że z powodu wysokich kosztów zakupu ziemi, wyższe będą ceny usług, co spowoduje, że konsumenci będą szukać rozwiązań alternatywnych do tej konkretnej drogi. Z tego powodu, ziemia, która byłaby bardziej wartościowa dla firmy budującej drogę niż dla jej obecnych właścicieli, byłaby wciąż wykorzystywana w mniej wartościowych zastosowaniach - co jest nieefektywne. Należy pamiętać, że zdaniem Posnera argument ten ma zastosowania bardziej w stosunku do prywatnych projektów drogowych niż publicznych.
Pierwszym kontrargumentem jest obserwowana sytuacja, że wielu właścicieli ziemi, przekazuje wręcz za darmo część swoich nieruchomości firmom prywatnym lub władzom publicznym w celu poprowadzenia przez nie drogi. Jest to spowodowane znaczącym wzrostem wartości reszty nieruchomości w okolicy, co daje silną motywację większym właścicielom do właśnie takich zachowań.
Poza tym, Posner nie bierze pod uwagę, że ziemię teoretycznie można nabyć przed rozpoczęciem prac budowlanych, zmniejszając znacznie motywację właścicieli do zachowań orkeślanych przez nas jako problem odmowy. Oczywiście, jeśli to władza publiczna ma budować drogę, to praktycznie niemożliwe zachowanie jest jej trasy w tajemnicy, podczas gdy prywatne firmy stosują z powodzeniem instytuację nabywców “krzaków”, co pozwala im na redukcję lub eliminację zjawiska odmowy.
Nawet jeśli nie dałoby się uniknąć rozpowszechnienia informacji o planowanej drodze, rzeczony problem można obejść w inny sposób. Jeśli inwestor zaplanuje więcej niż jedną alternatywną trasę, może złożyć publiczną propozycję właścicielom nieruchomości - niech wszyscy podadzą ceny, za które są gotowi sprzedać potrzebne działki. Inwestor zaznacza jednocześnie, że wybierze tę trasę, która w sumie będzie dla niego najtańsza. W takiej sytuacji mogą być również wykorzystane aukcje kombinacyjne (ang. cominatorial auctions), w których dokonuje się zakupu całych grup dóbr lub usług (taką grupą może być określona ilość działek ziemi).
Government failure
W odróżnieniu do bardziej popularnego w publicystyce zjawiska market failure (błędu lub defektu rynku), znacznie poważniejszym problemem w dzisiejszej gospodarce jest government failure (błędy lub nieefektywność działań państwa w gospodarce). Za ilustrację w przedmiotowej sytuacji może posłużyć następujący przykład. Załóżmy, że inwestor A może kupić działkę właściciela B za 500 tys. dolarów. Załóżmy również, że wydając 50 tys. (na lobbing, łapówkę, etc.) zapewni sobie decyzję wywłaszczeniową względem B. Rada miejska zgadza się wywłaszczyć B i sprzedać działkę A za 100 tys. dolarów. Rzeczoznawca wycenia działkę na 250 tys. i tyle dostaje B, więc podatnicy płacą 150 tys. różnicy. 250 tys. jest oczywiście znacznie poniżej wartościowania działki przez B i stanowi przykład opisywanego w literaturze uprzedzenia przeciwko właścicielom, przejawiającego się rażąco zaniżonymi odszkodowaniami.
W tej sytuacji A ma się znacznie lepiej, ale podatnicy i B są ewidentnie stratni. Tzw. korzyść społeczna “netto” jest więc taka sama jak przy dobrowolnej wymianie, jest ona jednak rozłożona nierówno. Taki wynik jest nieefektywny w sensie Pareto, co skłoniło wielu zwolenników wywłaszczenia do przyjęcia mniej restrykcyjnego kryterium efektywności Kaldora-Hicksa (ktoś zyskuje wystarczająco dużo, by zrekomepnsować tych, którzy tracą, nawet jeśli żadna rekomensata nie będzie wypłacona).
Dopóki koszty lobbingu, łapówek lub podobnych działań są niższe niż wartościowanie działki przez jej właściciela minus wynegocjowana cena, za którą wywłaszczoną ziemię sprzeda inwestorowi państwo - inwestor ma silną motywację do rezygnacji z dobrowolnej wymiany, a więc do forsowania nieefektywnego w sensie Pareto rozwiązania. Nie trzeba również dodawać, że intuicyjnie postrzegam taką sytuację jako złą.
Benson podaje pięć przyczyn nieefektywności politycznych transferów dóbr, które w konkretnych przypadkach mogą powodować, że taki transfer jest nieefektywny nawet w ramach słabego kryterium Kaldora-Hicksa:
niedobrowolne transfery generalnie skutkują w redukcji netto dobrobytu;
zasoby konsumowane w procesie osiągania takich transferów mają koszty alternatywne - zarówno po stronie rent seekers jak i po stronie ich ofiar;
potencjalnie ofiary przewidując transfer mają motywację do ucieczki (zmiana jurysdykcji, ukrywanie działalności lub zasobów) oraz do szybkiego upłynnienia wartości (np. poprzez nieefektywną w długim okresie gospodarkę leśną, zapewniającą jednak maksimum zwrotu na inwestycji w krótkim okresie);
żeby zabezpieczyć się przed powyższym państwo nakłada wiele regulacji (plany zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, etc.), które mają znaczne koszty implementacji oraz egzekucji, a także koszty compliance po stronie podmiotów prywatnych;
co najważniejsze - wykorzystanie nacjonalizacji i wywłaszczenia prowadzi do podważenia bezpieczeństwa prywatnych praw własności, co ma skutki analogiczne do tzw. problemu dóbr wspólnych (ang. tragedy of the commons): szybkie zużywanie i niewystarczające nakłady na utrzymanie zasobów relatywnie do efektywnego poziomu konserwacji.
Podsumowując Benson cytuje Posnera, według którego jedynym ekonomicznym uzasadnieniem wywłaszczenia jest przeciwdziałanie problemowi odmowy, a który sam jednocześnie zaznacza, że argumenty na rzecz wywłaszczenia jako instytucji skutecznie radzącej sobie z tym zjawiskiem są zdecydowanie niekonkluzywne. Autor wskazuje, że w świetle przeprowadzonej analizy, z punktu widzenia efektywności w rozumieniu ekonomicznym, wywłaszczenie jest instytucją szkodliwą i niepotrzebną do zapewnienia odpowiedniej sieci drogowej.