TK contra Sejm: rozłam w system prawnym? Czy mamy polski Harris v Dönges?
Trybunał Konstytucyjny stwierdził (K 47/15) niezgodność z Konstytucją ostatniej nowelizacji Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (‘Nowelizacja’). Obóz rządzący utrzymuje, że wyrok TK jest nieważny, w szczególności ze względu na naruszenie procedury (wprowadzonej przez tę samą nowelizację, którą TK uznał za niekonstytucyjną). Można się w związku z tym spodziewać, że TK będzie kontynuował orzekanie z ‘pogwałceniem’ niekonstytucyjnej Nowelizacji, co zmusi obóz rządzący do uznania przyszłego orzecznictwa TK za bezprawne. Jest prawdopodobne, że inne sądy uznają legalność działań TK, wbrew obozowi rządzącemu. Czy oznaczać będzie to ‘rozłam’ w systemie prawnym? W skrócie: nie.
Dla teoretyka prawa obecna sytuacja w Polsce stanowi fascynujący materiał do refleksji. Naturalnie, tego typu konflikt nie jest niczym nowym w historii prawa. Teoretycy i konstytucjonaliści, jak HLA Hart czy Hans Kelsen, rozważali od dawna podobne przypadki. Nie jest moim celem, by przedstawić tutaj debatę na temat rewolucji i ciągłości systemów prawnych w całej jej zawiłości. Ograniczę się do pokazania analogii K 47/15 z głośną południowa-afrykańską sprawą Harris v Dönges z 1952 r. oraz do zarysowania teoretycznego argumentu dlaczego w żadnym z tych przypadków nie miał (nie ma) miejsca rozłam w systemie prawnym.
Harris v Dönges
W 1951 r. parlament Południowej Afryki (jeszcze nie RPA) przyjął ustawę ograniczającą prawa wyborcze ‘kolorowych’ wyborców. Problem polegał na tym, że obowiązywała wtedy ustawa, zgodnie z którą tego typu zmiana w systemie wyborczym mogła być przeprowadzona wyłącznie przy kwalifikowanej większości 2/3 na wspólnym posiedzeniu obu izb parlamentu (podobnie jak przy zmianie polskiej Konstytucji). Ustawa z 1951 r. została przyjęta zwykłą większością. Tak jak dziś w Polsce, obóz rządzący nie miał ‘konstytucyjnej’ większości. W 1952 r., Sąd Najwyższy Południowej Afryki orzekł w sprawie Harris v Dönges, że ustawa z 1951 r. jest nieważna ze względu na to, że wprowadziła zmianę w prawie, która jest możliwa wyłącznie przy większości kwalifikowanej.
Biorąc pod uwagę ówczesny system konstytucyjny Południowej Afryki, stanowisko Sądu było jeszcze bardziej kontrowersyjne niż to przyjęte przez TK w K 47/15. Południowa Afryka miała wtedy doktrynę suwerenności parlamentu, z której wynika zasada braku sądowej kontroli ważności ustaw. Sąd Najwyższy, wbrew rządowi, przyjął że parlament Południowej Afryki jest częściowo zdefiniowany przez procedurę wymagającą kwalifikowanej większości. Innymi słowy, jeśli procedura była naruszona, to nie miał miejsce akt ustawodawczy.
Rząd Południowej Afryki zareagował na ten wyrok podobnie jak obecny obóz rządzący zareagował na wyrok TK - odmawiając zastosowania się do niego. Różnica polegała na tym, że rząd Południowej Afryki nie kwestionował istnienia wyroku Sądu Najwyższego jako takiego. Rząd twierdził jedynie, że wyrok był rażąco błędny. Żeby wybrnąć z tej sytuacji, parlament uchwalił nową ustawę (the High Court of Parliament Act), zgodnie z którą sam parlament uczynił się najwyższym sądem w Południowej Afryce. Nikogo nie zdziwi jeśli dodam, że Sąd Parlamentu rychło skasował wyrok Sądu Najwyższego w Harris v Dönges.
Zwykłe sądy nie złożyły jednak broni. W wyroku w sprawie Minister of the Interior v Harris, Sąd Najwyższy uznał ustawę o Sądzie Parlamentu za bezprawną. Mając przed sobą perspektywę zbliżających się wyborów i możliwego chaosu (co by było gdyby sądy uznały wybory za nieważne?), rząd taktycznie poddał się i zaakceptował oba wyroki. Na marginesie dodam, że po wyborach rząd znalazł inną drogę do tego samego celu (przez zwiększenie liczby senatorów), którą wszystkie sądy zaakceptowały.
Rozłam w systemie prawnym
W obu przypadkach, Południowej Afryki w latach 1952-1953 i Polski w roku 2016, istniało (i istnieje) co najmniej ryzyko, że państwowi funkcjonariusze podzielą się na dwa obozy co do istotnej kwestii prawnej o konstytucyjnej doniosłości. Oczywiście, z punktu widzenia zarówno jednej, jak i drugiej strony prawo jest tą różnicą zdań niewzruszone - przeciwnicy się zwyczajnie mylą. Problem polega na tym, że warunkiem koniecznym istnienia systemu prawnego jest pewien stopień jego efektywności (lub akceptacji). Ten warunek nie dotyczy poszczególnych norm systemu, chyba że konkretny porządek prawny zawiera specjalną normę zgodnie z którą nie przestrzegane przez jakiś czas normy prawne przestają być normami (desuetudo).
Jednakże, w obu sytuacjach tutaj rozważanych możliwy jest następujący argument: jeśli dochodzi do konfliktu co do treści kryteriów określających co jest a co nie jest obowiązującą normą prawną danego systemu prawnego (reguła uznania HLA Harta), to taki konflikt może oznaczać podział (rozłam) w systemie. Jeśli Trybunał Konstytucyjny będzie kontynuować stwierdzanie niekonstytucyjności norm prawnych w sposób, który obóz rządzący uważa za bezprawny, a część sędziów i urzędników będzie uznawać te wyroki a część nie, to czy nie będzie to oznaczać, że w Polsce są dwa niekompatybilne systemy prawne?
Po pierwsze, nie jest wcale oczywiste, że mamy do czynienia z konfliktem co do treści kryteriów obowiązywania prawa (w sensie reguły uznania). Jest to kwestia bardzo złożona sama w sobie, więc ograniczę się do zaprezentowanej mojego własnego stanowiska. Nie można rozstrzygnąć tego pytania na gruncie ogólnej teorii prawa - obie odpowiedzi są możliwe. Konflikt odnośnie kryteriów obowiązywania prawa miałby miejsce jeśli, przykładowo, obóz rządzący simpliciter odrzuciłby konstytucyjną normę, że normy prawne o których Trybunał Konstytucyjny orzeka niezgodność z Konstytucją nie obowiązują. Takie stanowisko nie wynika wprost z wypowiedzi przedstawicieli obozu rządzącego (abstrahując od ich wątpliwej poprawności). Wręcz przeciwnie: jestem przekonany, że Prezydent Andrzej Duda, a nawet Minister Zbigniew Ziobro, akceptują wspomnianą normę. Oni nie akceptują, że Trybunał obecnie stosuje prawidłową procedurę przy orzekaniu, ale gdyby Trybunał orzekał (ich zdaniem) zgodnie z procedurą, to akceptowaliby orzeczenia TK, nawet gdyby się z nimi nie zgadzali.
W odpowiedzi ktoś mógłby zasugerować, że częścią rozważanego kryterium obowiązywania prawa (związanego z orzecznictwem TK) jest to, że to Trybunał jest wyłącznym arbitrem swojej procedury. Pomijając kwestię czy ten pogląd jest poprawny (co jest przynajmniej dyskusyjne), moja odpowiedź (za Hartem) jest, że pewien stopień niedookreśloności co do kryteriów obowiązywania jest nieunikniony - ale nie wynika z niego brak możliwości wspólnych kryteriów obowiązywania (np. pomiędzy obecnymi sędziami TK a obozem rządzącym, mimo wydawałoby się poważnej różnicy).
Po drugie, nawet jeśli jest to konflikt co do treści kryteriów obowiązywania prawa, jest on wbrew pozorom znacznie mniej istotny dla funkcjonowania całego systemu prawnego niż może się wydawać. Jest to argument podnoszony również w ocenach przypadku Południowej Afryki. Tak jak i dziś w Polsce, w czasie konstytucyjnego konfliktu umowy były zawierane, testamenty egzekwowane, przestępcy oskarżani i skazywani, itd. Jeśli przeważająca część praktyki prawa jest niewzruszona, to czy rzeczywiście jest tak przekonywające, by stwierdzić rozłam w systemie prawnym? Konstytucjonalistom łatwo przychodzi wyolbrzymianie znaczenia ‘kryzysów’ konstytucyjnych dla codziennego życia prawa. W duchu przejrzystości: ja sam specjalizuję się w takich właśnie kryzysach.
Po trzecie, nawet jeśli rzeczywisty konflikt co do treści kryteriów obowiązywania dałby się we znaki w istotnej części praktyki prawa (co nie miało miejsca w Południowej Afryce, ale teoretycznie może się zdarzyć w Polsce) i tak nie oznaczałoby to rozłamu w systemie prawnym. Tutaj już wychodzę poza teorię Harta, korzystając z prac jego uczniów, Josepha Raza i Johna Finnisa. To nie wspólne kryteria obowiązywania prawa determinują jedność (normy prawne przynależą do tego samego systemu) i ciągłość (ten sam system prawny istniał wczoraj i dziś) systemów prawnych. Zarówno jedność, jak i ciągłość systemów prawnych są funkcją jedności i ciągłości wspólnoty (np. wspólnoty współobywateli danego państwa), której jest to porządek prawny. Nawet najbardziej radykalne, i wydawałoby się ‘rewolucyjne’, zmiany w systemie prawnym są kompatybilne z ciągłością systemu prawnego jeśli tylko zachowana jest tożsamość wspólnoty. Argument działa też w drugą stronę: nawet przy braku zmian w treści norm prawnych może dość do zerwania ciągłości systemów prawnych (np. niezależność australijskiego systemu prawnego uzyskana bez złamania żadnej reguły prawnej pochodzącej z prawa Imperium Brytyjskiego).
Dlatego też, tak długo jak sędziowie TK i przedstawiciele obozu rządzącego (jak też zwolennicy obu stron w społeczeństwie polskim) uważają, że są w sporze o prawo tej samej wspólnoty, nie ma możliwości rozłamu systemu prawnego w sensie w jakim tych pojęć używa ogólna teoria prawa. Jest za to możliwość, a nawet ryzyko, zaistnienia sytuacji w której nie będzie jednej prawnej odpowiedzi na pytanie jakie są kryteria obowiązywania norm prawnych w Polsce i istnieć będą niekompatybilne normy prawne. Na dzień dzisiejszy nie ma to jeszcze miejsca - wciąż jest prawdą, że jedna strona (Trybunał) ma rację co do ważności i skutków wyroku K 47/15 a druga (obóz rządowy) jest w błędzie. Moim celem nie było wykazanie, że ten konflikt jest błahy lub że jest zjawiskiem pozytywnym. Chciałem jedynie pokazać, że porządek prawny, przez swoje organiczne powiązanie z życiem wspólnoty, jest znacznie bardziej wytrzymały na kryzysy i rewolucje niż mogłoby się wydawać bez głębszej refleksji.
Sugerowane cytowanie: Mikołaj Barczentewicz, ‘TK contra Sejm: rozłam w system prawnym? Czy mamy polski Harris v Dönges?’, 14 marca 2016, https://www.barczentewicz.com/tk-contra-sejm-rozlam-w-system-prawnym-czy-mamy-polski-harris-v-donges/